delit de poursuite abusive rapport 2007

Solutions possibles

Solution non législative: utilisation de la «gestion des causes» comme outil pour réduire le stress des procureurs cités dans une affaire de poursuite abusive

[80] Il existe différentes solutions pour remédier à la situation difficile dans laquelle se trouvent à présent les procureurs. Les différents ministères du procureur général allégeraient peut-être l’anxiété collective des procureurs sur l’ensemble du Canada s’ils mettaient en place un protocole de gestion intensive des causes et de service à la clientèle, qui serait appliqué à toutes les actions intentées contre les procureurs. Ce protocole pourrait être mis au point en consultant les procureurs, de manière à mieux coller à leurs besoins actuels d’être informés et de communiquer, et aussi – c’est là l’essentiel – afin de résoudre les problèmes rapidement. Dans la plupart des cas, il n’y a que fort peu d’avantages à laisser les dossiers traîner en longueur. Par conséquent, le protocole pourrait comporter un traitement énergique des dossiers qui serait rendu possible par des mesures appliquées en temps opportun; des mesures comportant, entre autres, des motions rapides en vue d’obtenir un jugement sommaire ou des motions visant à faire annuler les actions dénuées de motif raisonnable, dans les cas opportuns.

[81] En outre, ces mesures pourraient comporter des efforts continus de rapprochement destinés à s’assurer que les procureurs se sentent appuyés et soient informés par leur ministère. Par exemple, il faudrait prévoir du temps lors des conférences annuelles destinées aux procureurs, pour les mettre au courant de la situation actuelle des questions de droit et des tendances à ce chapitre.

[82] En outre, il faudrait établir un lien sur le site Intranet du ministère pour fournir aux procureurs des renseignements au sujet du protocole, des questions de droit et des tendances touchant le délit de poursuite abusive et les autres délits civils connexes. De cette façon, les procureurs se sentiront mieux servis. Par ailleurs, cette façon de faire adressera un message clair aux éventuels demandeurs d’actions frivoles quant au traitement énergique et résolu que le ministère réserve à de telles actions, ainsi qu’au risque d’une condamnation personnelle aux dépens.

[83] Toutefois, de mieux servir les procureurs ne changera pas le fait que les procureurs sont plus exposés qu’avant aux poursuites à la suite des arrêts Ferri, Miazga, Dix, Klassen, Coulter et Folland.

Solutions législatives:

i. Exiger des demandeurs de citer le procureur général comme défendeur plutôt que le procureur personnellement

[84] Le fait d’imputer au seul procureur général la responsabilité des délits commis par les procureurs fournirait une protection personnelle aux procureurs contre les poursuites frivoles: depuis l’arrêt Nelles, le nombre de poursuites abusives en Ontario a augmenté radicalement, sans que soit rendu un seul verdict de responsabilité. Ceux qui sont nommés pour retenir les services d’un avocat privé subissent souvent d’énormes pressions en raison de la gravité de l’accusation et de la crainte que les intérêts personnels du procureur et ceux du ministère puissent diverger. Même en l’absence d’un verdict de responsabilité, la simple accusation de poursuite abusive peut être démoralisante tant pour la personne mentionnée que pour les procureurs en général et être perçue comme un empêchement à une nomination judiciaire. Le fait de rendre le procureur général seul responsable relèverait le moral des procureurs et réduirait les risques qu’ils ressentent lorsqu’ils sont personnellement désignés comme défendeurs. Dans la hiérarchie du réseau des procureurs de la couronne, les supérieurs peuvent souvent autoriser la poursuite d’un cas en particulier qui sera en réalité poursuivi par un jeune procureur, même si celui-ci est indécis. Si le jeune procureur est ensuite la cible d’une action pour poursuite abusive, le fait de rendre le procureur général partie défenderesse et seul responsable réduirait la tension engendrée par cette situation. De la même façon, lorsque de nombreux procureurs sont responsables d’un dossier à différents égards, il est normal que différents points de vue se manifestent. Si l’entière responsabilité en incombait au seul procureur général, tout conflit, réel ou présumé, serait éliminé entre ces procureurs.

[85] Il y a, bien entendu, des inconvénients associés à une réforme législative qui rendent le procureur général seul responsable des délits de chaque procureur. En éliminant la responsabilité personnelle des procureurs, il pourrait être plus facile pour un tribunal de conclure à la responsabilité d’un défendeur «collectif». Cette approche procurerait également aux procureurs une immunité contre les actions en poursuite abusive, réduisant ainsi à néant certaines des craintes soulevées par le tribunal dans Nelles, où l’on a conclu qu’une telle immunité serait contraire à la politique officielle. On peut toutefois soutenir que les mécanismes de responsabilité fournis par les Barreaux comme garants d’une bonne conduite professionnelle, et par les formes de discipline propres au cadre des relations employeurs/employés, suffisent à régir chaque procureur, même si le procureur général est désigné comme seul défendeur.

[86] Même si l’on retire le nom d’un procureur de l’intitulé à l’instance, la charge de travail créée par les actions frivoles en poursuite abusive ne sera pas substantiellement réduite. Dans toute action donnée, le procureur dont les actes sont mis en cause devra encore participer à la défense de ces actions et toute conclusion en responsabilité restera centrée sur sa conduite. Le fait de créer une responsabilité unique pour le procureur général aurait aussi pour effet de retirer l’immunité des procureurs quant à ces actes, et il faudrait procéder aux amendements en conséquence aux lois provinciales et territoriales en ce qui touche les procédures contre la Couronne afin de situer le procureur général dans une position correspondant à celle de Sa Majesté la Reine. De plus, il faudrait instaurer des règles spéciales pour désigner qui pourrait être interrogé au préalable et comment fournir des affidavits de documents si le procureur général est le défendeur désigné.

[87] Encore une fois, le fait de rendre le procureur général seul responsable des actions pour poursuite abusive contre ses représentants ne résout pas le risque accru que le procureur général assumerait alors à la place des procureurs individuels, dans la foulée de la jurisprudence évoquée aux présentes.

ii. Une consécration législative du critère Nelles

[88] La fusion des troisième et quatrième critères Nelles va à l’encontre du principe même dégagé par cet arrêt, soit que le seuil soit très élevé pour toute action en poursuite abusive. Dans les cas où il y a simplement absence de motifs raisonnables et probables, mais aucune intention malveillante, le procureur peut bien entendu avoir été négligent. Cependant, la négligence professionnelle ne constitue pas un délit susceptible de poursuite contre un procureur. Bien que la preuve de l’absence d’un motif raisonnable et probable de poursuivre peut être compatible avec l’existence d’un motif illégitime, il ne peut en soi être le seul indicateur d’intention malveillante, sauf dans certains cas extrêmes où il n’y a tout simplement aucune preuve justifiant la poursuite. Cependant, en général, la fusion du troisième et du quatrième facteur transforme essentiellement la négligence du procureur en un délit ouvrant droit à action pour poursuite abusive. Cet abaissement du seuil menace de favoriser la multiplication des poursuites frivoles et d’aller à l’encontre du motif d’ordre public énoncé dans Nelles.

[89] Par contre, le fait de consacrer Nelles rendrait plus claires les exigences propres à chaque facteur. Par exemple, pour donner l’effet approprié au quatrième facteur Nelles (l’intention malveillante ou le but illégitime) il faudrait d’abord exiger que le demandeur indique le but illégitime allégué chez le procureur, et ensuite qu’il indique la preuve précise – autre que l’absence de motifs raisonnables et probables – qui permet de tirer une conclusion d’intention malveillante.

[90] Il faut comprendre le but illégitime au sens du quatrième facteur comme étant personnel au procureur accusé de poursuite abusive. Par exemple, un procureur peut avoir été motivé à poursuivre pour des raisons non appropriées comme la vengeance ou le désir d’avancement professionnel. Si un tel objectif motive réellement un procureur, alors le délit de poursuite abusive est approprié, en plus de rétablir la confiance du public dans l’administration de la justice. En même temps, étant donné que de telles instances seraient plutôt rares, l’obstacle à une action en justice demeurerait élevé conformément au motif d’ordre public énoncé dans Nelles.

[91] En ce qui concerne le troisième facteur du «motif raisonnable et probable» de poursuite énoncé dans l’arrêt Nelles, il faudrait réfléchir à l’élimination de la lacune qui existe actuellement entre la norme qu’un tribunal utilise pour réviser l’existence ou non de motifs de poursuite et la norme qu’un procureur utilise au départ pour décider de poursuivre. Les tribunaux révisent actuellement la décision de poursuivre à partir d’une norme mixte subjective et objective, tandis que les procureurs reçoivent instruction d’appliquer des normes strictement objectives à leur décision de poursuivre (généralement la question de savoir s’il y a ou non une perspective raisonnable de condamnation, ou en des termes similaires). Des éclaircissements à la loi prendraient probablement la forme d’une norme objective utilisée pour réviser les décisions de poursuivre, étant donné que le fait d’exiger des procureurs une croyance subjective en la culpabilité de l’accusé avant de décider de poursuivre entrerait en conflit avec leur rôle quasi judiciaire de «ministres de justice» impartiaux.

[92] L’option législative constituerait une réponse directe à la fusion des troisième et quatrième critères de l’arrêt Nelles. Une fois adoptée la loi qui consacrerait Nelles avec des directives claires sur la question d’intention malveillante (soit d’exiger une preuve précise de l’intention), toutes les requêtes en radiation pour absence de motifs ou pour jugements sommaires seraient traitées dans ce contexte.

[93] Il faudrait également envisager la modification des critères de Nelles à la lumière de la jurisprudence récente, dont Folland, et de l’analyse présentée au présent document. Plus particulièrement, il pourrait être sage de préciser exactement quels délits sont disponibles contre les procureurs (ou à quiconque une responsabilité est rattachée) pour des actes exécutés dans le cadre de leurs devoirs professionnels (et les limites précises à ce cadre). Naturellement, le groupe de travail est en faveur de limiter les délits contre les procureurs à la seule poursuite abusive, considérant que celle-ci couvre également l’exercice illégitime de leurs pouvoirs.

iii. L’Option «mort subite»

[94] Selon le paragrapheR.244.1(1) des Règles de procédure de l’Alberta, A.Reg.390/68, dans les cas où au moins cinq années[71] se sont écoulées dans une action depuis le dernier acte posé qui a véritablement fait avancer cette action, à la demande d’une des parties au litige, le tribunal rejettera la partie de l’action qui concerne cette dernière. Cette règle empêche les causes présumées abandonnées par le demandeur d’engorger le système judiciaire.

[95] Dans le contexte d’une action pour poursuite abusive, les avantages d’une telle règle comportent deux volets. Premièrement, elle constituerait un puissant outil pour faciliter les tentatives d’éliminer l’arriéré d’actions frivoles pour poursuites abusives qui ne vont nulle part. La mise en place d’une telle règle en Ontario et dans d’autres provinces n’aurait aucun effet préjudiciable sur les actions légitimes en poursuite abusive, sauf celui d’encourager les demandeurs à prouver le bien-fondé de leurs affirmations. Seules les actions frivoles que les demandeurs ont préféré ne pas poursuivre seraient éliminées. Étant donné que la grande majorité des actions en poursuite abusive en Ontario ne se rendent jamais à procès, il est probable qu’un grand nombre des causes anciennes pourrait être rapidement et efficacement éliminées par ce moyen.

[96] Deuxièmement, le règlement rapide des réclamations de longue date enlèverait le fardeau que les procureurs ressentent actuellement lorsqu’une action pour poursuite abusive est «suspendue au-dessus de leur tête». Même si l’action est généralement considérée comme frivole, le simple fait d’être mentionné dans l’action peut causer un stress personnel et professionnel, un stress qui s’aggrave tant que l’action n’est pas résolue. Ce stress ne se limite pas au seul procureur impliqué, mais il peut avoir un effet démoralisant plus étendu sur les procureurs en général, qui sont tous conscients qu’eux aussi peuvent assumer le fardeau d’une action frivole avec peu d’espoir d’un règlement immédiat.

[97] Il existe dans certaines régions de l’Ontario une disposition permettant de donner un avis d’état de cause, en vertu de laquelle le tribunal envoie au demandeur un avis lorsqu’une action n’a pas été fixée pour procès dans un délai de deux ans. Si le demandeur omet d’inscrire l’action pour audition ou de demander une audience sur l’état de l’instance dans un délai de 60jours après l’avis, le greffier peut rejeter l’action. À notre avis, il s’agit d’une meilleure solution parce qu’elle ne charge pas le procureur du fardeau de présenter une requête et de comparaître au tribunal pour faire rejeter l’action. Un bon nombre d’actions étaient auparavant rejetées au moyen de cette procédure qui semble être tombée hors d’usage.

[98] Une autre possibilité consisterait à exiger la permission du tribunal avant de pouvoir présenter une action contre un procureur ou contre le procureur général, tout comme la procédure de l’art.40 de la Loi sur les tribunaux judiciaires pour ce qui concerne les poursuites vexatoires. Cette approche placerait le fardeau sur le demandeur qui devrait convaincre le tribunal que l’action proposée ne constitue pas un abus de procédure et qu’il existe des motifs raisonnables de poursuite du fait que le demandeur est en mesure de satisfaire les exigences de l’arrêt Nelles. Une telle disposition serait très utile pour éliminer les actions frivoles, surtout celles présentées par des demandeurs non représentés, et économiserait des ressources qui seraient autrement consacrées à la préparation et à l’audition de requêtes en radiation et de défenses contre des actions frivoles.

[99] Cependant, les modifications à la règle ne réduiraient pas à elles seules les risques engendrés par la jurisprudence décrite. Elles doivent être envisagées comme des options dont il faut se servir et elles doivent être combinées à la consécration de Nelles proposée précédemment.

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