Poursuites abusives - groupe de travail 2008

RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL CONJOINT DE LA SECTION PÉNALE ET DE LA SECTION CIVILE SUR: LES POURSUITES ABUSIVES

par Judy Mungovan

Veuillez noter que les idées et conclusions formulées dans ce document, ainsi que toute terminologie législative proposée et tout commentaire ou recommandations, n’ont peut-être pas été adoptés par la Conférence pour l’harmonisation des lois au Canada. Ils ne reflètent pas nécessairement le point de vue de la Conférence et de ses participants. Veuillez consulter les résolutions concernant ce thème qui ont été adoptées par la Conférence lors de la réunion annuelle.

Ville de Québec, Québec Août 2008

Introduction

[1] En 2007, le Groupe de travail conjoint sur les poursuites abusives de la Section pénale et de la Section civile (le groupe de travail[1]) a présenté à la Conférence pour l'harmonisation des lois au Canada (la Conférence) un rapport dans lequel il recommandait que l'on envisage d'élaborer une loi uniforme inscrivant les critères de l’arrêt Nelles[2] comme seul fondement à un recours contre un procureur de la Couronne pour des actes malicieux commis dans le cadre de la poursuite; que l'on envisage d'élaborer une loi uniforme qui impute aux Procureurs généraux toutes les responsabilités des délits commis par les procureurs en tant qu'agents des Procureurs généraux et les constitue seule partie nommée aux recours pour poursuite abusive et aux demandes connexes; et que l'on envisage d'élaborer d'autres recours juridictionnels uniformes qui limiteraient de façon équitable et efficace les préjudices causés par les poursuites abusives.

[2] Le groupe de travail a été autorisé par la Conférence à élaborer une loi et d'autres recours juridictionnels uniformes tel que recommandé. Par conséquent, le présent document offre un projet de législation type qui respecte le mandat de la Conférence, tout en abordant et proposant d'autres ajustements au modèle que les répercussions de l'autorisation d'appeler à la Cour suprême du Canada accordée dans l'affaire Miazga[3] ont rendus nécessaires.

[3] La loi type traite de sujets de préoccupation précis qui résultent de la combinaison par les tribunaux des 3e et 4eéléments du critère relatif à la responsabilité pour poursuite abusive énoncé dans l'affaire Nelles, de sorte que la seule constatation d'une absence de cause raisonnable et probable ne permet pas de conclure à la malveillance. La loi type interdit au tribunal de tenir compte de la croyance subjective chez le procureur de la Couronne quant à la culpabilité de l'accusé, afin d'assurer que le critère pour satisfaire au troisième élément corresponde à la fonction du procureur de la Couronne – soit d'examiner objectivement s'il y a suffisance de preuve pour décider s'il existe des motifs raisonnables de procéder à l'instruction de l'affaire. Il pourrait également s'avérer utile de souligner qu'une approche purement objective aux motifs raisonnables et probables s'apparente aux critères de renvoi à procès par un juge qui préside une enquête préliminaire. Dans l'affaire USA c. Sheppard, la Cour suprême du Canada a défini le critère comme étant:

«de déterminer s'il existe des éléments de preuve en vertu desquels un jury équitable, convenablement instruit du droit, pourrait prononcer un verdict de culpabilité4».

Par contre, la proposition législative ne corrige pas la tendance récente des tribunaux à ne pas faire preuve envers le pouvoir discrétionnaire en matière de poursuite de la même retenue que celle que l’on applique à l'examen de ce même pouvoir discrétionnaire, à savoir de ne pas procéder à une poursuite privée, même si les principes sous-jacents qui exigent une telle retenue sont pratiquement identiques dans les deux cas.

Projet de législation type

[4] Le projet de législation type est énoncé à l'annexe A ci-jointe.

[5] Les articles 1 et 2 visent à englober toutes les causes d’action contre un procureur de la Couronne qui sont fondées sur des plaintes au sujet d'agissements du ministère public dans une poursuite criminelle, quelle que soit la façon dont ces plaintes peuvent être portées. Dans l’affaire Folland c. Ontario5 en 2003, dans le cadre d’une requête en radiation d’une déclaration au motif que celle-ci ne révélait aucune cause d’action, la Cour d'appel a conclu que la jurisprudence n'était pas encore entièrement fixée quant à la question de savoir si, dans chaque action civile contre un procureur, il est toujours nécessaire de démontrer les quatre éléments du délit de poursuite abusive et, si les quatre éléments étaient démontrés, qu'il n'apparaissait pas clairement non plus qu'à l'appui de l'action, le plaignant devrait se limiter à invoquer la poursuite abusive plutôt que la conspiration, l'abus de procédures ou l'infliction intentionnelle d'un préjudice. Il importe de rappeler que l'on a établi dans l'affaire Nelles que la responsabilité pour la conduite de la part de la poursuite constitue la seule exception à l'immunité absolue des procureurs de la Couronne. L'affaire Nelles énonce clairement les exigences auxquelles le plaignant doit satisfaire dans une poursuite qui implique la conduite blâmable de la part de la poursuite - un abus ou une perversion du système de justice criminelle à des fins auxquelles il n'est pas destiné6. Étant donné que la caractéristique essentielle de toutes les causes d'action visant l'inconduite de la poursuite est fondamentalement la même, soit un acte intentionnel provoqué par un motif illégitime et tangible, ces articles ont été rédigés de façon à ne pas restreindre les types de préjudices visés. Ceci permettra d'assurer que les éventuels plaignants ne puissent éviter le critère préliminaire élevé de Nelles en évoquant simplement d'une façon différente ce qui constitue essentiellement la même cause d'action. Par conséquent, on n’a fait aucune tentative de subdiviser les préjudices possibles en catégories. De façon similaire, on n'a pas défini la poursuite criminelle afin d’en permettre la plus large interprétation possible.

[6] L'article 3 a pour objet l'exigence que les actions pour poursuites abusives soient intentées seulement contre le Procureur général, mais il autorise l'interrogatoire préalable du procureur de la Couronne qui est un employé du Procureur général et dont la conduite est visée par la cause d'action. L'article décrit également mieux la réalité voulant que, dans les services modernes de poursuite, la décision d'engager une poursuite ne soit pas prise par une seule personne, mais qu'il s'agisse d'une décision collective dont le Procureur général devrait répondre.

[7] L'article 4 vise à garantir que l'exclusion de l'immunité contre toute poursuite d'un procureur de la Couronne respecte la norme établie dans l'arrêt Nelles et qu'elle codifie la nécessité que les quatre éléments énoncés dans Nelles pour démontrer la responsabilité de poursuite abusive, y compris tout élément de preuve précis d'un motif illégitime comme indicateur de malveillance, doivent toujours être prouvés dans chaque action civile pour conduite blâmable de la part de la poursuite. Par conséquent, cet article limite la responsabilité d'un procureur de la Couronne aux causes d'action dont le fondement est la conduite qui engage la responsabilité pour poursuite abusive.

Contrôle judiciaire du pouvoir discrétionnaire de la Couronne

[8] Le contrôle judiciaire du pouvoir discrétionnaire de la Couronne a traditionnellement fait l'objet d'une norme de contrôle rigoureuse et fondée sur la retenue, pour les motifs donnés par la juge L’Heureux-Dubé au nom de la majorité dans l'affaire R. c. Power7, à savoir que le pouvoir discrétionnaire en matière de poursuite se prête particulièrement mal au contrôle judiciaire8. Dans cette affaire, la Cour examinait le refus par un procureur de la Couronne d'intervenir et de poursuivre une plainte privée. La majorité a reconnu que le contrôle judiciaire du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuite est impraticable et a déclaré que [TRADUCTION] «ni en droit ni en principe, la cour d'appel n'est investie du pouvoir d'intervenir dans le pouvoir discrétionnaire de la poursuite», sauf pour remédier à un abus de la procédure de la cour, mais uniquement dans les cas les plus manifestes. Malgré cette règle, la tendance récente dans les affaires de poursuite abusive a été d'abaisser le critère élevé nécessaire pour constituer un abus de procédure.

[9] La notion voulant que le caractère raisonnable n'exclut pas une gamme d'interprétations de la preuve sous-tend la nécessité d'une retenue envers l'exercice du pouvoir discrétionnaire de la Couronne. Même si un tribunal n'est pas d'accord avec l'opinion d'un procureur de la Couronne quant à la preuve, cela ne signifie pas que l'opinion du procureur de la Couronne est déraisonnable. L'affaire Miazga fait ressortir les problèmes et incohérences possibles qui peuvent survenir lorsque l'on tente de définir le caractère raisonnable. Dans cette affaire, une entente était intervenue entre la Couronne, le juge de première instance et la Cour d'appel dans la poursuite criminelle concernant la validité de la poursuite criminelle, or le juge de première instance qui présidait l'affaire de poursuite abusive a conclu à l'absence de motif raisonnable et probable justifiant la poursuite. De façon similaire, dans Ferri c. Ontario9, une entente était intervenue entre le procureur de la Couronne et la cour des poursuites sommaires quant à la validité de la poursuite et du désaccord de la part de la Cour d'appel. Il ressort de ces décisions que même une erreur innocente quant à l'existence d'un motif raisonnable et probable peut suffire pour étayer une conclusion de malveillance.

[10] Bien que conscients de l'attrait de l'argument voulant que, si un juge prononce une déclaration de culpabilité il doit y avoir des chances raisonnables de condamnation, dans l'affaire Proulx10, les juges Iacobucci et Binnie ont néanmoins décidé qu'il n'est pas permis à un procureur de la Couronne de s'appuyer sur la décision d'un juge qui a été rejetée en appel comme réponse à l'allégation que le procureur de la Couronne a agi sans motifs raisonnables et probables, et que donc, par inférence, il a agi par malice. Le problème de ce raisonnement est que la déduction de malveillance n'est pas moins applicable à la décision du juge de condamner qu'à la décision de poursuivre du procureur de la Couronne. Il ignore également le fait qu'il peut exister tout un éventail d'opinions quant à savoir si les éléments de preuve, perçus de façon raisonnable, peuvent étayer la décision d'intenter une poursuite. La décision de la Cour d'appel de l'Ontario dans l'affaireFerri fait ressortir un exemple de cette différence d'approche où des juges d'une même formation se sont entendus sur les faits, mais les ont appliqués de façon différente. Le juge Juriansz avait pris partie contre le ton employé par le juge LaForme et contre la différence de ce que celui-ci avait fait ressortir, avec le résultat qu'ils sont parvenus à des conclusions différentes sur la question de savoir si le juge de première instance aurait dû rejeter le jugement sommaire annulant une conduite blâmable de la part de la poursuite. On peut donc difficilement s'empêcher de conclure que la cour de révision ne fait souvent rien de mieux que de faire des conjectures sur le jugement d'un procureur de la Couronne dans la poursuite d'une affaire.

[11] Il faudrait que la loi soit cohérente et fasse preuve de la retenue qui s’impose envers le pouvoir discrétionnaire de la Couronne. Le juge de première instance dans une action pour poursuite abusive se trouve dans une situation privilégiée pour apprécier la poursuite criminelle qui a pris fin. Il ou elle a l'avantage d'examiner l’ensemble de la preuve à la lumière des contre-interrogatoires, de la présentation de la preuve et des arguments de la défense. Le procureur de la Couronne, pour sa part, doit prendre des décisions dans le contexte du déroulement d'un exposé circonstancié, qui n'est jamais complet tant que l'affaire n'est pas terminée.

[12] L'approche entourant l'évaluation de la crédibilité diffère entre le cas d'un juge de première instance dans une affaire de poursuite abusive et celui du procureur de la Couronne dans la procédure criminelle initiale. D'après le rapport Martin11, dans une affaire qui repose sur la crédibilité des témoins, un procureur de la Couronne ne devrait rejeter un élément de preuve comme non crédible que dans les seuls cas où il y a une preuve irréfutable de sa fausseté. Agir autrement ferait en sorte que le procureur de la Couronne outrepasse sa compétence et fasse intrusion dans le champ de compétences réservé au juge des faits. Pourtant, comme il ressort des arrêts Ferri et Miazga, on ne peut que qualifier d'absolu l'examen de la preuve par le juge de première instance dans une poursuite abusive. Par exemple, dansMiazga, le juge de première instance a non seulement procédé à des évaluations de crédibilité des enfants victimes, mais de plus, il a aussi examiné chaque geste du procureur de la Couronne, comme l'emploi d'outils pour les témoins enfants en tant qu'indicateur potentiel de malveillance, malgré le fait que le juge de première instance ait approuvé l'emploi de ces outils au cours de la poursuite criminelle. Comme le souligne le juge dissident Vancise:

[TRADUCTION]

«Le juge de première instance conclut que toutes ces “concessions” ont été extorquées par le tribunal et que les procureurs ont délibérément exagéré le traumatisme des enfants pour orienter la procédure criminelle vers les besoins des enfants plutôt que vers la validité des allégations. Il faut certainement se demander: où étaient les tribunaux dans toute cette affaire? Le juge chargé de l'enquête préliminaire et le juge de première instance du procès [R.] n'avaient-ils pas un rôle à jouer? Assurément, le juge chevronné de première instance était capable d'affirmer: je vais moi-même décider de la façon de mener ce procès12

[13] Il est utile de répéter les mots du juge Kozinski lorsqu'il fait ressortir des dangers inhérents à un examen de la conduite d'un procureur dans l'affaire United States c. Redondo-Lemos, 955 F.2d 1296 (9th Cir. 1992) à la p. 1299:

[TRADUCTION]

Avant de prendre une décision [de porter des accusations, d'intenter des poursuites et de négocier des plaidoyers], le poursuivant porte normalement un jugement professionnel prudent quant à la valeur de la preuve, l'existence des ressources, la visibilité du crime et l'effet dissuasif probable sur le défendeur et sur les personnes qui sont dans une situation semblable. Même s'il était en mesure de recueillir, de comprendre et de soupeser tous ces facteurs, un tribunal trouverait presque impossible d'énoncer des lignes directrices que les poursuivants devraient suivre dans les affaires subséquentes. On se retrouverait alors devant une situation où les poursuivants ignoreraient quand instituer des poursuites et les juges n'auraient pas le temps de juger.

Sur ce point, il ne fait guère de doute que la décision dans l'affaire Miazga a suscité de sérieuses préoccupations chez les procureurs de la Couronne. La poursuite qui a mené à l'action en poursuite abusive dans cette affaire était complexe et interminable. Elle comprenait des allégations historiques et graves touchant des enfants victimes. Il va sans dire que la bonne administration de la justice exige que l'on accorde aux procureurs de la Couronne suffisamment de latitude pour prendre leurs décisions, sinon ils pourraient à juste titre hésiter à intenter une poursuite dans les cas difficiles, même s'il semble exister des motifs raisonnables.

[14] La décision récente de l'affaire Miazga, rendue par la cour d'appel de la Saskatchewan et dont on a interjeté appel à la Cour suprême du Canada, comporte un certain nombre d'aspects tout aussi inquiétants. On peut soutenir que la Cour d'appel a décidé que, avant de porter des accusations, le procureur de la Couronne doit être convaincu hors de tout doute raisonnable de la culpabilité d'une personne, même s'il s'agit de la question ultime soumise au juge des faits13. Il faut distinguer cette conclusion de la suggestion du rapport Martin, voulant qu'on n’intente une poursuite que dans les seuls cas où il existe une probabilité raisonnable de déclaration de culpabilité et où la poursuite est dans l'intérêt public, sans l'influence de l’opinion subjective du procureur sur la culpabilité de l'accusé.

[15] De plus, la tendance de la Cour d'appel de la Saskatchewan et d'autres tribunaux à constater de la malveillance en l'absence de motif raisonnable et probable permettant d'intenter une poursuite criminelle pourrait bien avoir été causée par une hypothèse erronée voulant que les éléments du critère de l'arrêt Nelles aient été énoncés par ordre d'importance, de sorte que le fait qu'on ait mentionné en dernier la nécessité de constater la malveillance pourrait avoir conduit à la conclusion que la satisfaction des trois premiers critères permettait de déduire cette malveillance. Quelle que soit la raison qui a induit les tribunaux en erreur, le fait d’inférer la malveillance a pour effet indésirable que le tribunal fait preuve de manque de retenue envers le pouvoir discrétionnaire de la Couronne et en même temps impose au procureur de la Couronne le fardeau de démontrer l'absence d'intention malveillante.

[16] Il serait sans doute avantageux d'exiger d'un tribunal saisi d'une réclamation pour poursuite abusive de faire preuve de la même retenue qu'il applique dans les cas où on lui demande de forcer un procureur de la Couronne à intervenir et à intenter une poursuite privée. Dans ce dernier cas, le tribunal ne s'en mêlera pas sauf s'il y a eu une irrégularité flagrante14. Pour tenter de s'assurer que l'on accorde la retenue appropriée envers le pouvoir discrétionnaire du Procureur général, il importe de surveiller la façon dont la Cour suprême du Canada traitera de cette question lorsqu'elle tranchera l'appel Miazga. Selon l'issue de l'affaire Miazga, on pourrait continuer d'envisager sérieusement l'obligation d’obtenir une autorisation de la Cour avant d’intenter une action pour poursuite abusive, de sorte qu'un éventuel plaignant sera tenu de divulguer à une étape préliminaire toute preuve tangible de malveillance ou de but illégitime.

Conclusion

[17] En conséquence, le Groupe de travail recommande à la Conférence d'accueillir le présent rapport ainsi que le projet de législation type. Cependant, avant de donner suite à la présente proposition, il est recommandé que la CHLC attende les motifs de la Cour suprême du Canada dans l'appel Miazga, et que le Groupe de travail se réunisse de nouveau au moment de l'annonce de la décision pour en étudier les conséquences afin que, en définitive, toute loi uniforme dans ce domaine soit d'actualité et bien documentée.

ANNEXE A

Loi sur la procédure uniforme contre les procureurs de la Couronne

Commentaire: En guise de solution de rechange à un texte législatif distinct, une administration pourrait adopter les dispositions de la présente Loi comme modification à une Loi sur les procureurs de la Couronne.

Définition

1. Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.

«Procureur de la Couronne» désigne:

a) un procureur de la Couronne, sous-procureur de la Couronne ou procureur adjoint de la Couronne nommé en vertu de la Loi sur les procureurs de la Couronne [inscrire le nom de la loi provinciale applicable];

b) un membre du Barreau de l'Ontario nommé à titre temporaire en vertu de cette Loi pour agir comme procureur de la Couronne, sous-procureur de la Couronne ou procureur adjoint de la Couronne;

c) un fonctionnaire autorisé par le Procureur général et en vertu de cette Loi à être un procureur provincial;

d) une personne qui répondait, mais ne répond plus, à la description de l'alinéa a), b) ou c).

Application

2. La présente Loi s'applique à chaque procédure civile concernant la conduite d'un procureur de la Couronne au cours d’une poursuite criminelle («poursuite») intentée par un plaignant qui faisait l'objet de la poursuite.

Immunité

3. (1) Aucune procédure civile ne sera intentée contre un procureur de la Couronne pour tout acte commis dans le cadre d'une poursuite ou du projet d’exécution d’une obligation dans le cadre d'une poursuite ou dans l'exercice ou le projet d'exercice d'un pouvoir dans le cadre d'une poursuite criminelle ou pour toute négligence ou omission dans l'exécution d’une obligation ou l'exercice d'un pouvoir dans le cadre d'une poursuite.

Responsabilité du Procureur général

(2) Malgré le paragraphe (1) et sous réserve de l'article 4, un plaignant qui a fait l'objet d'une poursuite peut intenter contre le Procureur général une action visant la façon dont un procureur de la Couronne a mené la poursuite.

Enquête préalable

(3) Dans une procédure contre le Procureur général en vertu du paragraphe (2), les Règles de procédure civile quant à l'interrogatoire au préalable et l’examen des pièces s'appliquent de la même manière que si le Procureur général était une société, sauf que,

a) le Procureur général peut refuser de produire un document ou de répondre à une question au motif que la production ou la réponse serait préjudiciable à l'intérêt public;

b) la personne qui doit comparaître pour interrogatoire préalable sera le procureur de la Couronne dont la conduite fait l'objet de la procédure civile, à moins qu'il ou elle ne soit plus procureur de la Couronne, auquel cas la personne devra être un représentant désigné par écrit par le procureur adjoint de la Couronne;

c) le Procureur général n'est pas tenu de déposer un affidavit sur la production de documents pour interrogatoire et examen, mais déposera une liste signée par le procureur adjoint de la Couronne et décrivant les documents que le Procureur général peut être tenu de produire.

Signification au Procureur général

(4) Dans une procédure intentée en vertu de la présente Loi, un document devant être signifié personnellement au Procureur général sera signifié en laissant une copie du document avec […].

Procès sans jury

(5) Dans une procédure intentée contre le Procureur général en vertu du paragraphe (2), le procès aura lieu sans jury.

Éléments dont il faut faire la preuve

4. (1) Dans une procédure civile concernant la conduite d'un procureur de la Couronne au cours d'une poursuite, le plaignant doit démontrer:

a) que le procureur de la Couronne a intenté ou continué la poursuite;

b) que la poursuite s'est conclue en faveur du plaignant;

c) qu'il n'y avait aucune cause raisonnable et probable d'intenter ou de continuer la poursuite;

d) que les actes du procureur de la Couronne au cours de la poursuite étaient malveillants ou avaient été exercés à des fins illégitimes.

Continuer une poursuite

(2) Aux fins du paragraphe (1), un procureur de Couronne a continué une poursuite si, à toute étape de la poursuite, il:

a) s'est prononcé en faveur de la continuation de la poursuite;

b) a autrement pris une mesure dans la poursuite pour s'assurer qu'elle procéderait.

Cause raisonnable et probable

(3) Aux fins de l'alinéa 4c), il ne faudrait pas tenir compte de l'opinion personnelle du procureur de la Couronne au sujet de la culpabilité de l'accusé pour déterminer s'il y avait ou non une cause raisonnable et probable.

Malveillance, but illégitime

(4) Aux fins de l'alinéa (1)d), il ne faut pas conclure à la malveillance ou au but illégitime sur la foi de la seule conclusion que le procureur de la Couronne n'avait pas de cause raisonnable et probable d'intenter ou de continuer la poursuite.

Le titre abrégé de la présente loi est Loi de 2008 sur la procédure contre les procureurs de la Couronne.Si l'action est intentée contre le Procureur général, ce titre est trompeur. Il conviendrait mieux de dire: Loi de 2008 sur la procédure concernant la conduite des Procureurs généraux.


FOOTNOTES

 

[1] Le groupe de travail est composé des membres suivants: Alberta: Kate Bridgett, Sarah Dafoe, Tim Hurlburt; Canada: Robert Frater; Manitoba: Lynn Romeo, Robin Finlayson; Ontario: Erin Winocur, Michele Smith, Bill Manuel, Judy Mungovan (présidente); Québec: Michel Breton; Saskatchewan: Darcy McGovern, Dean Sinclair; et CHLC: Clark Dalton.

[2] Nelles c. Ontario [1989], 2 R.C.S. 170.

[3] Miazga c. Succession Kvello, [2007] S.J. no 247, l'autorisation d'appel a été accordée le 7 février 2008. Au 15juillet2008, seul le Procureur général de la Nouvelle-Écosse a demandé l'autorisation d'intervenir lors de l’appel, bien que l’on s’attende à ce que les requêtes d’autres Procureurs généraux en sollicitent l’autorisation très bientôt.

4 (1976), 30 C.C.C. (2d) p. 424 à 427 (C.S.C.)

5 Folland c. Ontario, (2003), 64 O.R. (3d) 89.

6 Nelles, au parag. 55.

7 R. c. Power [1994] 1 R.C.S. 601.

8 Power, au parag. 34 répétant les commentaires du juge Powell dans Wayte c. United States, 470 U.S. 598.

9 Ferri c. Ontario, (2007), 279 D.L.R. (4e) 643.

10 Proulx c. Québec, [2001] 3 R.C.S. 9.

11 The Attorney General’s Advisory Committee on Charge Screening, Disclosure, and Resolution, (ministère du Procureur général de l’Ontario, Toronto, 1993) («Rapport Martin») p. 71-73.

12 Miazga, au parag. 228.

13 Miazga, au parag. 132.

14 Campbell c. P.G. de l'Ontario (1987), 31 C.C.C. (3d) 289; conf. par. 35 C.C.C. (3d) 480 (C.A.) Le tribunal ne peut procéder au contrôle judiciaire d’une décision du Procureur général visant à suspendre une poursuite privée, à moins d’une irrégularité flagrante.

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