Droit commercial les sûretés fédérales 2000


PARTIE III POLITIQUE EN LA MATIÈRE ET CONCLUSION

I. OBJECTIFS VISÉS PAR LE RÉGIME LÉGISLATIF FÉDÉRAL ACTUEL RELATIF AUX SÛRETÉS MOBILIÈRES

La diversité est inhérente au régime relatif aux sûretés mobilières tel qu’il existe au Canada. La plupart des provinces ont adopté des lois similaires, bien que différentes, sur les sûretés mobilières, le Québec conservant le caractère unique de ses dispositions en matière de sûretés mobilières, lesquelles émanent du Code civil. Tous ces régimes évoluent également dans le sillage des dispositions relatives aux sûretés mobilières énoncées dans les diverses lois fédérales abordées dans ce document. Le défi consiste à harmoniser la diversité des pratiques actuelles en matière de sûretés mobilières, en comblant les lacunes constatées dans les situations où, ni les lois provinciales, ni les lois fédérales procurent un éclairage suffisamment net et concis à cet égard. Comme nous l’avons vu plus amplement ci-haut, les mécanismes actuels prévus dans la législation fédérale ne présentent aucune perspective d’ensemble, et les mécanismes d’enregistrement n’y sont pas aussi élaborés et conviviaux sur le plan des recherches que la plupart des mécanismes prévus dans les diverses provinces. Ce qui plus est, l’effet de l’enregistrement quant à la priorité des sûretés de même que d’autres éléments fondamentaux apparaît incertain, particulièrement dans les cas où il y a chevauchement ou interaction entre les régimes établis par les législations fédérales et provinciales. Un régime fédéral unifié sur les sûretés mobilières, s’il en était, doit d’abord chercher à remédier à ces lacunes, tout en s’adaptant à l’évolution de l’environnement du monde des affaires.

A. Quels sont les objectifs législatifs qui sous-tendent les dispositions qui précèdent?

Comme nous l’avons vu, les objectifs législatifs sous-jacents aux lois fédérales abordées précédemment sont très spécifique aux fins de chacune de ces lois. Les lois fédérales ayant une incidence sur les biens mobiliers sont essentiellement de deux types : celles qui établissent des mécanismes d’enregistrement et de priorité, et celles qui n’en établissent pas.

En général, ces deux types de lois fédérales visent des objectifs propres à chacune des lois. La Loi sur les banques et les diverses lois fédérales en matière de propriété intellectuelle sont autant d’exemples de lois fédérales qui établissent des mécanismes d’enregistrement et de priorité. En ce qui concerne la garantie en vertu de la Loi sur les banques, les dispositions visant les garanties mobilières ont été élaborées afin de s’assurer que les banques jouissaient de garanties suffisantes en contrepartie des sommes considérables qu’elles consentent en prêts, et aussi afin de maintenir la compétence fédérale relativement à tous les aspects du secteur bancaire. Pareillement, les dispositions relatives aux sûretés ont été édictées dans les lois en matière de propriété intellectuelle de manière à maintenir la compétence constitutionnelle du gouvernement fédéral dans le domaine des brevets et des droits d’auteur.

D’autres lois illustrent le type de lois fédérales qui n’établissent pas de mécanisme d’enregistrement, mais qui néanmoins ont une incidence sur les sûretés fédérales. À titre d’exemple, les dispositions de Loi sur les Indiens qui restreignent la capacité de prendre en garantie des biens appartenant à un Indien ont pour objet de maintenir le statut particulier des biens des Indiens établi dans cette même loi. Pareillement, les dispositions législatives relatives aux sûretés mobilières visant les pensions et les autres types de prestations ont été édictées afin de maintenir les revenus de base des personnes à la retraite, et pour réaliser des objectifs importants à portée sociale. Les lois fédérales ayant une incidence sur les sûretés dans le secteur agricole visent à sauvegarder un élément qui a traditionnellement été perçu comme étant une composante fondamentale de la fibre économique et historique du Canada - la ferme familiale. La principale fonction de ces lois à caractère agricole est d’instituer un mécanisme en vertu duquel les agriculteurs en situation financière précaire sont à l’abri des mesures d’exécution normales dont jouissent les créanciers aux termes des lois provinciales relatives aux sûretés mobilières.

Jusqu’à présent, l’objectif du gouvernement n’a pas été de mettre en place un régime complet et intégré en matière de sûretés fédérales. Ceci s’explique aisément, compte tenu de la complexité et de la variété des domaines législatifs qu’un tel régime viserait à assujettir.

B. Les objectifs précités ont-ils été atteints dans le cadre du régime actuel relatif aux sûretés mobilières fédérales?

Dans certains domaines, surtout lorsque l’incidence des dispositions visant les sûretés est négligeable ou indirecte, l’on pourrait prétendre que les lois fédérales affectant des sûretés réalisent leurs objectifs respectifs. Par exemple, l’objectif modeste d’accorder plus de temps aux agriculteurs en situation financière précaire avant que leurs créanciers ne procèdent à l’exécution de leurs garanties est effectivement atteint grâce à la Loi sur la médiation en matière d’endettement agricole. Cet objectif peut effectivement être caractérisé de « modeste » en ce qui concerne les sûretés, puisqu’il ne comporte aucune contrainte sur le plan de l’enregistrement et n’a aucune incidence sur les aspects essentiels que sont l’ordre de priorité et la perfection des sûretés. L’article 244 de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité atteint un objectif similaire en accordant plus de temps aux débiteurs pour leur permettre de mieux organiser leur situation financière avant que les créanciers puissent réaliser leurs garanties. Pareillement, les dispositions prévues aux lois en matière de pensions et autres types de prestations réalisent convenablement leur objectif, soit la préservation d’un revenu de base au bénéfice des personnes à la retraite ou qui dépendent d’une pension pour leur subsistance.

Les lois fédérales sont quelque peu moins efficaces lorsqu’elles prétendent établir un mécanisme clair et efficace visant l’enregistrement, la perfection et la priorité des sûretés. Ces lois ont tendance à susciter des problèmes de duplication et l’incertitude, surtout lorsqu’il y a chevauchement des lois fédérales et provinciales affectant les dispositions pertinentes. Ces problèmes sont particulièrement évidents dans le cas des lois fédérales en matière de propriété intellectuelle et en ce qui a trait à la Loi sur les banques.

En ce qui concerne les dispositions des lois en matière de propriété intellectuelle visant l’enregistrement des « transferts » et des « cessions », ni leur objet ni leur effet ne sont manifestes. Le terme « transfert » n’y est pas défini, et il n’est donc pas certain si le fait de constituer une sûreté constituerait un « transfert ». La confusion qui en résulte incite la plupart des institutions prêteuses à enregistrer leurs sûretés et garanties grevant la propriété intellectuelle à la fois en vertu de la loi fédérale et de la loi provinciale. Les dispositions en matière de garantie dans la Loi sur les banques produisent une duplication semblable, les banques constituant donc à la fois une garantie en vertu de la Loi sur les banques et une sûreté en vertu des lois provinciales sur les sûretés mobilières, les mêmes biens étant grevés dans les deux cas pour garantir une seule et même obligation. La situation se complique alors, car il n’est pas évident si c’est la garantie en vertu de la Loi sur les banques qui prime, ou celle enregistrée aux termes de la loi provinciale. Les autres problèmes liés aux dispositions de la Loi sur les banques traitant des garanties ont notamment trait à leur portée restreinte, l’absence d’un mécanisme détaillé en matière de droit de préférence, et l’absence de règles complètes en matière d’exécution. Compte tenu des failles et de l’incertitude ainsi relevées, il se pourrait bien que l’objectif voulant que les banques puissent constituer des garanties suffisantes en contrepartie des sommes considérables qu’elles consentent en prêts serait mieux servi, soit en révisant la Loi sur les banques de manière à en moderniser les dispositions en matière de garantie et à leur conférer une portée plus large, soit en abrogeant ces dispositions et permettre que les garanties constituées par les banques soient assujetties aux lois provinciales sur les sûretés mobilières. Une argumentation similaire pourrait être avancée en ce qui a trait aux dispositions régissant l’enregistrement des droits que l’on retrouve dans les lois fédérales relatives à la propriété intellectuelle et dans d’autres lois fédérales ayant prétendument pour objet l’établissement d’un mécanisme structuré visant l’enregistrement et l’établissement d’un ordre de priorité de sûretés mobilières.

C. Le régime actuel relatif aux sûretés mobilières fédérales devrait-il chercher à réaliser d’autres objectifs, adaptés aux pratiques commerciales modernes?

Les questions liées au secteur des prêts sur garantie sont extrêmement plus complexes et importantes qu’à l’époque à laquelle les dispositions portant sur les garantie et l’enregistrement prévues dans la Loi sur les banques,dans les lois fédérales relatives à la propriété intellectuelle et dans d’autres lois fédérales au même effet ont été élaborées. L’avènement de lois provinciales détaillées et complètes visant les sûretés mobilières ainsi que l’évolution de la jurisprudence en la matière en sont le reflet. La présence des lois provinciales sur les sûretés mobilières laisse supposer que, dans les cas où les objectifs et les dispositions des lois fédérales entrent en conflit avec les objectifs et les dispositions des lois provinciales en la matière, les dispositions fédérales seraient possiblement superflues. En d’autres termes, l’objectif de la Loi sur les banques à l’effet que les prêts bancaires jouissent de garanties adéquates est peut-être déjà réalisé dans le cadre des lois provinciales sur les sûretés mobilières. Ceci est d’autant plus vrai depuis que la majorité des provinces canadiennes ont adopté des lois complètes et détaillées en matière de sûretés mobilières, comportant des dispositions similaires de résolution des conflits lorsque les textes législatifs s’opposent. Pareillement, l’enregistrement auprès de l’OCPI d’une sûreté grevant la propriété intellectuelle n’avance pas vraiment l’objectif normalement recherché par un prêteur, soit de jouir d’une certitude en ce qui concerne la priorité et la perfection de sa sûreté. Si l’objectif visé par les articles en matière de propriété intellectuelle étaient autre - si, par exemple, le gouvernement fédéral se donnait comme mission de créer une « sûreté sur la propriété intellectuelle » dans le but de résoudre certains problèmes constatés sur le plan de la constitution d’une sûreté à l’égard d’un tel bien - alors la présence de ces articles serait justifiée.

L’une des principales problématiques affligeant le régime actuel relatif aux sûretés mobilières fédérales consiste en l’absence de certitude et d’efficacité. Souvent, les mécanismes visant l’enregistrement des documents y sont déficients, difficiles à utiliser et se prêtent mal aux recherches. À d’autres occasions, le régime établi à l’égard des garanties ou des sûretés en vertu des lois fédérales entre en conflit avec les lois provinciales sur les sûretés mobilières, la priorité des sûretés devenant alors difficile à prévoir. Toute modification au régime actuel relatif aux sûretés mobilières fédérales devra veiller à le rendre plus certain et plus efficace.

D. Considérations en vue d’une réforme des dispositions

Comme nous l’avons vu précédemment, plusieurs problèmes liés au libellé actuel de certaines dispositions fédérales en matière de sûretés pourraient sans doute être résolus par l’ajout de précisions aux lois pertinentes. Or, à la lumière des observations précédentes, il appert que la situation qui prévaut se prête mal à une approche cohérente à cet égard.

Une réforme du régime actuel relatif aux sûretés mobilières fédérales s’impose, mais ceux qui abondent en ce sens ont des opinions partagées quant à la voie à suivre.

1. Abrogation de certains mécanismes actuels visant des sûretés fédérales

Selon certains détracteurs, il faudrait procéder à l’abrogation pure et simple de certains mécanismes actuels visant des sûretés fédérales. Par exemple, ils proposent la suppression des dispositions visant les garanties dans la Loi sur les banques, lesquelles rendent le processus fort complexe et augmentent les coûts de toutes les parties intéressées. Pareillement, des auteurs ont critiqué le mécanisme d’enregistrement visant les chemins de fer et le matériel roulant, établi aux termes de la Loi sur les transports au Canada, le jugeant périmé et fastidieux.Avant l’existence des lois provinciales sur les sûretés mobilières, ce mécanisme d’enregistrement était utile et commode. De nos jours cependant, ce mécanisme est source d’incertitude en ce qui a trait aux sûretés constituées à l’égard des chemins de fer et du matériel roulant, et pourrait donc être abrogé.

2. Loi unifiée sur les sûretés mobilières fédérales

D’autres auteurs ont signalé divers éléments dont il y aurait lieu de tenir compte avant de procéder à l’unification intégrale de l’ensemble des dispositions traitant des sûretés fédérales dans le cadre d’une seule loi portant sur les sûretés mobilières fédérales. Notamment, l’auteur Roderick J. Wood met de l’avant diverses considérations qu’il importe d’analyser avant de procéder à l’adoption de quelque loi visant l’unification de telles dispositions :

a. Le régime fédéral en la matière sera-t-il doté d’un code complet et détaillé? À défaut d’un tel code, il convient de se demander quelle loi servirait à suppléer la législation fédérale.

b. Le régime fédéral ainsi établi sera-t-il le seul moyen en vertu duquel une sûreté pourrait être constituée, et dans quelle mesure les lois provinciales seraient-elles mises à contribution?

c. Si le régime fédéral en matière de sûretés n’est pas à caractère exclusif, est-ce qu’il sera loisible à la partie garantie en vertu de ce régime de se prévaloir en même temps des régimes aux deux paliers gouvernementaux, fédéral et provincial? Dans l’affirmative, il convient de se demander si les parties bénéficieraient d’un choix entre l’assujettissement à la loi fédérale ou provinciale en la matière, et si un seul acte constitutif de sûreté suffirait à établir l’existence de la sûreté à la fois en vertu des régimes fédéral et provincial.

d. Il convient d’établir une méthode d’enregistrement - soit un registre fédéral central, soit un registre par région desservie. Il convient également de déterminer dans quelle mesure il pourrait être fait appel aux registres provinciaux.

e. Si le régime fédéral en la matière n’est pas à caractère exclusif, quelle méthode sera employée aux fins d’établir la priorité des sûretés dans l’éventualité d’un conflit entre une sûreté constituée en vertu d’une loi provinciale et la sûreté fédérale?

f. Dans quelle mesure les règles de droit découlant du droit civil et de la common law pourraient-elles être harmonisées et intégrées au régime fédéral sur les sûretés, et dans quelle mesure la loi provinciale peut-elle être harmonisée à la législation fédérale en la matière?

Afin d’apporter des correctifs efficaces et efficients au régime actuel relatif aux sûretés fédérales, il y a lieu d’analyser au préalable les régimes provinciaux établis à l’égard des sûretés mobilières. En outre, il conviendrait de vérifier si les régimes provinciaux établis présentement à l’égard des sûretés mobilières répondent aux objectifs souhaités d’un régime fédéral, soit de posséder les caractéristiques de la certitude et de l’efficacité. De plus, il convient de vérifier si le régime fédéral actuel en la matière mine la certitude qui caractérise les régimes provinciaux. Il faudrait également voir si une loi fédérale en la matière est susceptible de répondre convenablement aux diverses attentes (dont la possibilité de grever des biens à l’échelle nationale) qui ne pourraient pas par ailleurs être mieux servies par les régimes provinciaux établis à l’égard des sûretés mobilières. Il s’agit là d’éléments importants dont il convient de tenir compte avant de procéder à l’établissement d’un régime unifié à l’égard des sûretés fédérales.

II. SCÉNARIOS À ENVISAGER PAR LE GOUVERNEMENT FÉDÉRAL

Le gouvernement fédéral a le choix parmi divers scénarios s’il désire s’attaquer à la résolution des problèmes relevés en ce qui a trait au régime actuel qui prévaut en matière de sûretés fédérales. Tel que mentionné plus haut, le gouvernement peut décider de modifier à la pièce les dispositions visant les sûretés édictées dans les diverses lois fédérales. Sinon, le gouvernement pourrait choisir de suspendre l’application de quelques dispositions occasionnant les problèmes les plus épineux, notamment les dispositions pertinentes de la Loi sur les banques. Enfin, à titre d’initiative visant l’unification de toutes les dispositions concernant les sûretés fédérales, le gouvernement pourrait adopter une loi regroupant l’ensemble des dispositions auxquelles seraient assujetties toutes les sûretés mobilières fédérales.

A. Examen des divers scénarios

L’analyse de toutes les dispositions pertinentes concernant les sûretés fédérales laisse supposer qu’il pourrait être difficile de découvrir un objectif sous-jacent unique tel qu’il pourrait être procédé à l’unification de tous ces régimes sous la coupe d’une seule loi régissant toutes les sûretés mobilières fédérales. Comme nous l’avons indiqué, des mesures correctives judicieuses pourraient suffire à pallier les lacunes qui existent au niveau de certains mécanismes. La mise en œuvre d’une loi unifiée sur les sûretés mobilières fédérales amènerait des changements importants au régime actuel qui s’applique à l’égard des sûretés fédérales, et il faut s’attendre à ce que cela provoque d’autres complications et nécessite des ajustements. Pour que l’exercice en vaille la peine, toute loi unifiée sur les sûretés mobilières fédérales doit impérativement résoudre la majorité des problèmes relevés dans le cadre du régime qui prévaut à l’heure actuelle dans ce domaine. Ce régime d’envergure doit être à la fois pratique à utiliser et facile à gérer compte tenu de sa taille, et l’établissement d’une collaboration avec les provinces serait sans doute nécessaire pour assurer le succès d’une telle initiative. La suspension des dispositions en la matière occasionnant les problèmes les plus épineux représente possiblement une solution satisfaisante, dont le mérite serait de concentrer les réformes dans les domaines législatifs où les besoins sont les plus criants à cet égard.

Peu importe la méthode d’intervention choisie pour remédier aux lacunes observées, le régime qui prévaut actuellement à l’égard des sûretés fédérales a grand besoin de mesures correctives et de réformes. En dernière analyse, l’orientation qui aura été prise doit cibler la finalité de toute disposition législative visant le domaine des sûretés mobilières, soit de favoriser l’existence de transactions commerciales prévisibles et certaines.

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