Droit commercial les sûretés fédérales 2000


VI. IMMEUBLES FÉDÉRAUX

La constitution d’une sûreté sur un immeuble fédéral par un individu ou une entreprise est régie par diverses lois fédérales adoptées à cet égard. Tant les créanciers que les débiteurs ont intérêt à connaître ces diverses lois afin de s’assurer de la validité et du caractère exécutoire des transferts, transports, cessions et autres transactions relatives à des immeubles fédéraux. Un sommaire des dispositions législatives et réglementaires pertinentes apparaît à l’annexe F du présent document.

A. La Loi sur les immeubles fédéraux

La Loi sur les immeubles fédéraux précise les pouvoirs conférés au gouvernement fédéral en ce qui concerne les immeubles fédéraux. Dans cette loi, le terme « immeubles » s’entend des terres, mines et minéraux ainsi que des bâtiments, ouvrages et autres constructions ou améliorations de surface, de sous-sol ou en surplomb, y compris les droits réels afférents, qu'ils soient situés au Canada ou à l'étranger.

L’article 16 confère au gouverneur en conseil les pouvoirs requis à l’égard des immeubles fédéraux. Ainsi, il peut notamment autoriser la vente, la location ou toute autre forme d'aliénation d'immeubles fédéraux. En outre, l’article 16(1) k) lui permet d’autoriser, au nom de Sa Majesté, l'obtention, la quittance ou la mainlevée totale ou partielle d'une hypothèque ou autre garantie se rapportant à une opération régie par cette loi. De plus, l’article 16(2) h) permet au gouverneur en conseil de faire adopter les règlements qui s’imposent pour procéder aux opérations visées à l’article 16(1) de la loi.

Les immeubles fédéraux jouissent d’un statut unique, et il importe de bien en comprendre les mécanismes afin de pouvoir traiter de façon convenable toutes les questions liées aux sûretés constituées sur de tels biens.

En vertu de l’article 91a) de la Loi constitutionnelle de 1867, le Parlement fédéral possède la compétence exclusive en ce qui a trait à la dette et la propriété publiques. Par conséquent, la jurisprudence a confirmé que les lois et règlements provinciaux ainsi que les règlements municipaux en matière d’utilisation des biens ne s’appliquent pas aux immeubles fédéraux. Bien que cette compétence ait parfois occasionné des conflits entre les gouvernements fédéral et provinciaux, il n’en demeure pas moins que le gouvernement fédéral est dûment habilité à prendre les mesures qui conviennent à l’égard des immeubles fédéraux; il peut même en toute légalité faire ériger des édifices sur les terrains qui lui appartiennent en contravention des lois provinciales, des règlements municipaux et des lois provinciales sur la construction.

La Loi sur les immeubles fédéraux établit en fait un régime complet en matière de propriété immobilière, pouvant compter sur des pouvoirs de réglementation très larges de manière à traiter des transactions de tout genre visant des immeubles fédéraux. Notamment, les dispositions de l’article 16(1) de la loi servent à réaliser deux objectifs. En premier lieu, elles confèrent au gouverneur en conseil un vaste éventail de pouvoirs, dont celui de déroger aux règlements d’application du paragraphe (2) de l’article 16. Les pouvoirs dont jouit le gouverneur en conseil en vertu de l’article 16(1) lui permettent notamment d’effectuer des transactions pouvant comporter des aspects particulièrement sensibles. En second lieu, l’article 16(1) confère au gouverneur en conseil le pouvoir d’effectuer des transactions qui ne sont pas prévues à l’article 16(2).

Le législateur fédéral n’a pas adopté des règlements relativement à l’application de l’alinéa h) de l’article 16(2), lequel vise le pouvoir de consentir une hypothèque ou encore d’autres types de sûretés lorsque le prix de vente n’est pas versé avant ou au moment de la clôture de la transaction. Certains auteurs estiment que le pouvoir d’autoriser des transactions de ce type demeure probablement aux mains du gouverneur en conseil en raison du fait que le gouvernement fédéral ne désire pas que la pratique de prêter des sommes d‘argent aux acquéreurs de ses immeubles devienne « monnaie courante », pour ainsi dire.

La Loi sur les immeubles fédéraux établit effectivement une structure permettant d’octroyer, de transférer, de céder sous licence ou de louer des immeubles fédéraux. Par contre, il appert de la législation pertinente que le gouvernement fédéral soit moins enclin à prêter des sommes d’argent à ceux qui acquièrent ses immeubles (notamment en consentant alors une hypothèque de manière à garantir ses droits). Effectivement, il n’y a pas eu de délégation, en vertu d’un règlement, du pouvoir d’autoriser l'obtention, la quittance ou la mainlevée d'une hypothèque ou autre garantie lorsque la totalité du prix de vente n’est pas versée avant ou au moment de la clôture de la transaction. Le gouverneur en conseil demeure donc seul habilité à approuver de telles transactions lorsqu’elles se présentent. Bien que ce processus d’approbation peut sembler fastidieux pour certains acquéreurs d’immeubles fédéraux, ce mécanisme a de toute évidence sa raison d’être. En effet, pour éviter d’avoir à traiter avec un débiteur hypothécaire en défaut, le gouvernement préfère vérifier soigneusement la qualité des acquéreurs avant de constituer, le cas échéant, une hypothèque sur un immeuble fédéral.

B. La Loi sur la gestion des finances publiques

La Loi sur la gestion des finances publiques vise les activités relatives aux créances fédérales et aux sûretés prises à leur égard. Cette loi fut créée afin de pourvoir à la gestion des finances publiques du gouvernement fédéral; les livres de comptes et les sociétés de la Couronne sont notamment établis et gérés par l’entremise de cette loi.

Les modalités relatives aux cessions de créances sur Sa Majesté sont prévues aux articles 66 à 70 de la loi. La définition d’une créance sur Sa Majesté est énoncée à l’article 66 :

« Créance sur Sa Majesté » Dette existante ou future, échue ou à échoir, de Sa Majesté, ainsi que tout autre droit incorporel dont le recouvrement peut être poursuivi en justice contre Sa Majesté. »

En vertu de l’article 67, sous réserve des autres dispositions de la loi ou de toute autre loi fédérale, les créances sur Sa Majesté sont incessibles, et aucune opération censée constituer une cession de créances sur Sa Majesté n'a pour effet de conférer à quiconque un droit ou un recours à leur égard.

L’article 68(1) vient toutefois tempérer le principe énoncé à l’article 67. En effet, en vertu de l’article 68 de la loi, sont cessibles les créances sur Sa Majesté qui correspondent à un montant échu ou à échoir aux termes d'un marché, ainsique celles qui appartiennent à une catégorie déterminée par règlement. L’article 68(2) précise davantage les modalités régissant la cession d’une créance sur Sa Majesté : la cession doit être absolue, établie par écrit et signée par le cédant, et elle n'est pas censée faite à titre de sûreté seulement; il doit aussi en être donné avis conformément à l'article 69.

L’article 69 de la loi, conjugué aux dispositions du Règlement sur la cession des dettes de la Couronne, établit un mécanisme spécifique régissant les modalités suivant lesquelles un avis de cession d’une créance sur Sa Majesté doit être donné : l’avis doit être envoyé par courrier recommandé, établi en la forme réglementaire (conformément aux dispositions du Règlement), et l’original de l’acte ou une copie authentifiée par un notaire de l’acte de cession doit y être joint, y compris les exemplaires de la facture pertinente, de la première page de l’offre de marché original et du marché original émis par la suite.

Ce mécanisme législatif est susceptible d’engendrer certaines difficultés lors de la constitution d’une sûreté portant sur une créance sur Sa Majesté. Par exemple, un débiteur a-t-il le droit de céder son crédit d’impôt à un de ses créanciers? Le cas échéant, dans quelle mesure doit-on se conformer aux exigences en matière d’avis afin qu’une créance prime par rapport à d’autres cessions de créance sur Sa Majesté? La jurisprudence a tenté de répondre à ces interrogations.

La jurisprudence a notamment été appelée à décider si la cession d’un remboursement d’impôt était permise aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques. Dans l’arrêt Marzetti v. Marzetti, la Cour suprême du Canada a statué qu’un remboursement d’impôt constituait une « créance sur Sa Majesté » en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques. Par conséquent, puisqu’en vertu de l’article 67 de cette loi une telle créance est incessible, le débiteur n’a pas réussi dans sa tentative de faire cession de son remboursement d’impôt. De plus, la cession d’un remboursement d’impôt n’était pas autorisée, nie ne vertu de cette loi, ni en vertu de quelque autre loi fédérale. Par conséquent, lors d’une faillite, le remboursement d’impôt est affecté à la masse et non pas au seul bénéfice du cessionnaire. Cette décision fut également suivie par la Cour supérieure du Québec, dans l’arrêt Arthur Anderson Inc. (Re).

Dans l’arrêt Bank of Montreal v. Guarantee Co. of North America, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a analysé les exigences en matière d’avis dans le cadre d’une cession de créance sur Sa Majesté. Deux créanciers se disputaient un droit de préférence dans les comptes créditeurs cédés par un débiteur. L’un des créanciers n’avait pas transmis l’avis à la Couronne en se conformant rigoureusement aux dispositions à cet égard. Le juge Skipp a statué que malgré le défaut d’une des parties de se conformer aux modalités prescrites concernant la transmission d’un avis, il appliquerait les principes d’équité pour déterminer la priorité des créances concurrentes en l’instance. Par conséquent, la date de réception des avis de cession par la Couronne déterminerait le rang des créances. La Cour d’appel de la Colombie-Britannique a par la suite infirmé ce jugement, estimant que la clause spécifique du document en cause ne créait pas une cession absolue, contrairement aux dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques, mais qu’il établissait plutôt un droit de subrogation. La Cour d’appel ne s’est cependant pas prononcée au sujet des commentaires du juge de première instance quant à la date présumée de la notification de l’avis de cession. Toutefois, l’opinion émise par le juge de première instance fut citée avec approbation par le juge Huddart dans l’arrêt Commercial Union Assurance Co. of Canada v. Surrey (City) (en commentant l’arrêt Bank of Montreal v. Guarantee Co. of North America) :

This assignment [meaning the indemnity executed by the contractor that operates as an assignment of a specific contract debt] will have priority over general assignments of receivables held by a bank, provided that notice of such is provided to the owner prior to notice being provided by the bank.

Il semblerait donc que l’opinion du juge de première instance en ce qui concernait l’avis prévu aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques était bien fondée en droit.

C. Cession d’une créance détenue par Sa Majesté au titre d’un cautionnement en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques

La cession d’une créance détenue par Sa Majesté au titre d’un cautionnement est autorisée aux termes des articles 72 à 75 de la loi. L’article 73 stipule notamment ce qui suit :

73(1) Devient cessionnaire d'une créance détenue par Sa Majesté au titre d'un cautionnement, sans que Sa Majesté ait à intervenir ou à donner ou recevoir un avis, la personne qui remplit les conditions suivantes [italiques ajoutées]:

a) elle a livré des fournitures, réalisé une prestation de services ou exécuté des travaux dans le cadre d'un marché pour lequel a été constitué le cautionnement;

b) elle appartient à une catégorie dans le cas de laquelle les paiements sont garantis par le cautionnement;

c) elle n'a pas reçu la totalité des paiements convenus en l'espèce dans le délai applicable, aux termes du cautionnement, à la catégorie à laquelle elle appartient.

Par conséquent, quiconque respecte les exigences énoncées aux alinéas a) à c) de l’article 73, est réputé être un cessionnaire d’une créance détenue par Sa Majesté ayant le droit de réclamer les sommes dues au titre d’un cautionnement. Ces articles n’ont pas fait l’objet d’un examen approfondie par nos tribunaux. Il semblerait donc qu’il s‘agit d’une méthode efficace pour la cession de créances dues à la Couronne.

D. Analyse et conclusion

Il existe très peu de jurisprudence au sujet des dispositions visant les sûretés dans le cadre de la Loi sur les immeubles fédéraux. Il semble donc que le régime actuel convient aux besoins respectifs de toutes les parties qui y sont prenantes.

De même, il y a peu de décisions se rapportant aux cessions de créances sur Sa Majesté aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques. Les modifications, s’il en est, qui seraient apportées à ces lois à l’avenir pourraient comporter quelques ajouts à la définition d’une « créance sur Sa Majesté » ou des changements aux modalités concernant l’avis d’une cession de créance. La législation serait plus complète si elle énonçait les conséquences du défaut de respecter les modalités en matière d’avis de cession de créance prévues au Règlement. En effet, il serait important que les parties à une cession de créance sur Sa Majesté puissent facilement connaître le rang de leur droit en se fondant sur la conformité aux exigences en matière de notification des cessions. Ceci accroîtrait le degré de certitude rattaché à ce type de transaction quant aux droits de préférence des créanciers respectifs.

Le Règlement sur la cession des dettes de la Couronne pris en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques précise les modalités de notification d’une cession de créance sur Sa Majesté. Les avis de cession doivent être transmis par courrier à un établissement situé à Ottawa. Ce mécanisme ne prévoit aucune corrélation entre les avis donnés en vertu de cette loi et ceux donnés en vertu des lois provinciales sur les sûretés. Rien n’y indique que le créancier doive par ailleurs enregistrer la cession en vertu des lois provinciales. Cette lacune sur le plan de la coordination des régimes est apte à susciter de l’incertitude et de la confusion. Par conséquent, les modifications à ces dispositions à l’avenir devraient comporter une incitation à déposer un avis également auprès du registre provincial sur les sûretés mobilières.

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